کسری بودجه چیست و چرا برای اقتصاد ایران مهم است؟
کسری بودجه یکی از مهمترین مفاهیم اقتصاد کلان است؛ مفهومی که در ظاهر ساده به نظر میرسد، اما در عمل میتواند مسیر تورم، نرخ ارز، نرخ بهره، بازار سرمایه، قیمت طلا، رفتار مصرفکننده و حتی تصمیم سرمایهگذاری بنگاهها را تغییر دهد. وقتی درباره کسری بودجه صحبت میکنیم، فقط از یک عدد حسابداری در دخلوخرج دولت حرف نمیزنیم؛ از نوع رابطه دولت با اقتصاد، کیفیت سیاستگذاری مالی و میزان فشار آینده بر خانوارها و بازارها حرف میزنیم.
در اقتصاد ایران، اهمیت کسری بودجه بیشتر از بسیاری از کشورهاست؛ چون بودجه دولت به نفت، درآمدهای ناپایدار، فروش دارایی، انتشار اوراق و گاهی منابع بیننسلی وابستگی دارد. بنابراین کسری بودجه فقط یک مشکل اداری نیست؛ یک متغیر تعیینکننده برای انتظارات تورمی و جهتگیری بازارهاست.
تعریف مفهوم؛ کسری بودجه یعنی چه؟
کسری بودجه زمانی رخ میدهد که مخارج دولت از درآمدهای پایدار و قابل تحقق آن بیشتر شود. به زبان ساده، اگر دولت برای پرداخت حقوق، یارانه، پروژههای عمرانی، بازپرداخت بدهیها و هزینههای جاری خود منابع کافی نداشته باشد، با کسری بودجه روبهرو میشود.
اما در تحلیل اقتصادی، باید بین چند نوع کسری تفاوت گذاشت. کسری آشکار همان شکافی است که در ارقام رسمی بودجه دیده میشود. کسری پنهان زمانی شکل میگیرد که دولت در ظاهر بودجه را تراز نشان میدهد، اما بخشی از منابع آن بیش از حد خوشبینانه است؛ مثلا فروش نفت بیش از ظرفیت واقعی پیشبینی شده، فروش اموال دولتی بهطور کامل محقق نمیشود یا درآمدهای مالیاتی با فرض رشد بالا برآورد میشود.
در بودجه ایران، یک مفهوم مهم دیگر هم وجود دارد: کسری تراز عملیاتی. تراز عملیاتی تفاوت میان درآمدهای جاری دولت، مانند مالیات و سایر درآمدهای عمومی، با هزینههای جاری، مانند حقوق، یارانهها و هزینههای اداره دستگاههاست. اگر دولت برای تأمین هزینههای جاری ناچار شود از نفت، فروش دارایی، انتشار اوراق یا منابع صندوق توسعه استفاده کند، به این معناست که بودجه از نظر عملیاتی دچار ناترازی است.
برای نمونه، در بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴، مرکز پژوهشهای مجلس گزارش کرده بود که با رشد ۴۲ درصدی درآمدها و رشد ۵۵ درصدی اعتبارات هزینهای، شکاف میان درآمدها و هزینههای جاری به ۱۸۰۵ هزار میلیارد تومان رسیده است. همین گزارش نسبت کسری تراز عملیاتی به سقف منابع بودجه عمومی را، پس از تعدیل برای مقایسه سازگار، حدود ۲۱ درصد اعلام کرد.
سازوکار اقتصادی؛ کسری بودجه چگونه به تورم تبدیل میشود؟
کسری بودجه بهخودیخود همیشه تورمزا نیست. اگر دولت کسری خود را از مسیرهای سالم، شفاف و غیرپولی تأمین کند، اثر تورمی آن میتواند محدود باشد. اما مشکل از جایی شروع میشود که کسری بودجه بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم به رشد پایه پولی، افزایش نقدینگی یا فشار بر شبکه بانکی تبدیل شود.
دولت برای پوشش کسری بودجه چند مسیر اصلی دارد. مسیر اول، افزایش مالیات است. اگر مالیاتستانی از پایههای سالم، شفاف و غیرتورمی انجام شود، میتواند کسری را کنترل کند. اما اگر مالیات فقط روی بنگاههای شفاف و حقوقبگیران متمرکز شود، فشار رکودی ایجاد میکند و بخش غیرشفاف اقتصاد همچنان خارج از تور مالیاتی میماند.
مسیر دوم، فروش نفت و داراییهای سرمایهای است. در اقتصاد ایران این مسیر پرریسک است، چون درآمد نفتی به قیمت جهانی نفت، حجم صادرات، تحریم، نرخ تسعیر ارز و امکان انتقال پول وابسته است. مرکز پژوهشهای مجلس درباره بودجه ۱۴۰۴ اشاره کرده بود که در لایحه از محل صادرات نقدی نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی مجموعاً ۳۵ میلیارد دلار درآمد دیده شده و ۳۷.۵ درصد آن سهم دولت در نظر گرفته شده است. همین گزارش اتکای بالای منابع بودجه به درآمدهای نفتی را، در برابر شوکهای خارجی، یکی از نقاط ضعف اساسی بودجه دانسته بود.
مسیر سوم، انتشار اوراق بدهی است. اوراق اگر در بازار عمیق و با نرخ بهره واقعی منطقی فروخته شود، ابزار قابل دفاعی است. اما اگر دولت برای فروش اوراق مجبور شود نرخ بهره را بالا ببرد، هزینه تأمین مالی بخش خصوصی افزایش مییابد. نتیجه آن میتواند کاهش سرمایهگذاری، فشار بر بورس و گرانتر شدن پول در اقتصاد باشد.
مسیر چهارم، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی یا منابع بیننسلی است. در بودجه ۱۴۰۴، مرکز پژوهشهای مجلس گزارش کرده بود که دولت از بخشی از سهم صندوق توسعه ملی استفاده کرده؛ بهگونهای که از سهم ۴۸ درصدی صندوق، ۲۸ واحد درصد بهعنوان استقراض دولت در بودجه دیده شده و ۲۰ واحد درصد باقیمانده به صندوق واریز میشود. این اقدام از نظر شفافیت بودجهای بهتر از برداشتهای پنهان است، اما از منظر پایداری مالی همچنان نشاندهنده فشار بودجه بر منابع بیننسلی است.
مسیر پنجم، تأمین مالی پولی است؛ یعنی حالتی که کسری بودجه بهطور مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پول پرقدرت منتهی میشود. این مسیر خطرناکترین حالت است، چون هزینه کسری بودجه را از طریق تورم از کل جامعه میگیرد. در چنین شرایطی، دولت ظاهراً هزینههای خود را پرداخت میکند، اما خانوارها از طریق کاهش قدرت خرید، مالیات پنهان تورمی میپردازند.
اثر بر بازار ایران؛ از ارز و طلا تا بورس و نرخ بهره
در اقتصاد ایران، کسری بودجه معمولاً از کانال انتظارات عمل میکند. فعالان بازار فقط به عدد رسمی کسری نگاه نمیکنند؛ آنها میپرسند دولت این کسری را چگونه تأمین خواهد کرد. اگر پاسخ بازار این باشد که کسری از مسیر پولی، فشار بر بانکها، برداشت از منابع بیننسلی یا نرخ ارز بالاتر تأمین میشود، انتظارات تورمی تقویت میشود.
اولین بازار حساس به کسری بودجه، بازار ارز است. وقتی فعالان اقتصادی انتظار دارند دولت برای جبران کسری به نرخ تسعیر بالاتر، سیاستهای ارزی انقباضی-اداری یا افزایش پایه پولی نزدیک شود، تقاضا برای ارز بهعنوان دارایی پوششدهنده ریسک افزایش مییابد. در ایران، دلار فقط یک ابزار وارداتی نیست؛ شاخص انتظارات تورمی است. بنابراین کسری بودجه میتواند حتی قبل از اثرگذاری واقعی بر نقدینگی، از مسیر ذهنیت بازار روی نرخ ارز فشار بگذارد.
بازار طلا نیز معمولاً از همین مسیر واکنش نشان میدهد. وقتی کسری بودجه به معنای تورم آینده تفسیر شود، خانوارها و سرمایهگذاران خرد بخشی از دارایی ریالی خود را به طلا تبدیل میکنند. این رفتار الزاماً از تحلیل پیچیده مالی نمیآید؛ بیشتر یک واکنش دفاعی در برابر افت ارزش پول است.
در بازار سرمایه، اثر کسری بودجه دوگانه است. از یک طرف، تورم و رشد نرخ ارز میتواند سود اسمی برخی شرکتهای صادراتی یا داراییمحور را بالا ببرد. از طرف دیگر، انتشار سنگین اوراق، افزایش نرخ بهره و فشار مالیاتی میتواند ارزشگذاری سهام را تحت فشار قرار دهد. به همین دلیل، کسری بودجه همیشه به نفع بورس نیست. اگر کسری به تورم داراییها منجر شود، شاخصها ممکن است رشد اسمی کنند؛ اما اگر با نرخ بهره بالا و رکود تولید همراه شود، کیفیت رشد بازار کاهش مییابد.
بازار پول و بانکها نیز از کسری بودجه تأثیر میگیرند. وقتی دولت با محدودیت منابع روبهروست، ممکن است پرداخت بدهی به پیمانکاران، بانکها یا صندوقها را به تعویق بیندازد. این تعویق، زنجیرهای از ناترازی ایجاد میکند: پیمانکار به بانک بدهکار میشود، بانک با مطالبات غیرجاری مواجه میشود و در نهایت فشار نقدینگی در شبکه بانکی افزایش مییابد.
تحلیل رفتاری؛ کسری بودجه چگونه رفتار مردم و بنگاهها را تغییر میدهد؟
کسری بودجه فقط در سطح کلان باقی نمیماند؛ به رفتار روزمره خانوار و بنگاه منتقل میشود. وقتی مردم احساس کنند دولت با کسری مزمن روبهروست و احتمال تورم بالاست، تصمیمهای مصرفی و پساندازی خود را تغییر میدهند.
خانوار در چنین فضایی معمولاً مصرف امروز را به آینده ترجیح میدهد. اگر مردم انتظار داشته باشند قیمت کالاها در ماههای آینده بالاتر برود، خرید کالاهای بادوام، طلا، ارز یا حتی کالاهای مصرفی جلو میافتد. این رفتار به افزایش سرعت گردش پول و تشدید فشار تقاضا کمک میکند. در واقع، انتظارات تورمی میتواند خودش تورمساز شود.
بنگاهها نیز رفتار محتاطانهتری در پیش میگیرند. قراردادهای بلندمدت را با بند تعدیل قیمت میبندند، موجودی انبار را افزایش میدهند، قیمت فروش را با حاشیه امنیت بالاتر تعیین میکنند و سرمایهگذاری جدید را به تعویق میاندازند. اگر بنگاه احساس کند دولت برای جبران کسری به مالیاتستانی شدیدتر، افزایش قیمت انرژی، نرخ بهره بالاتر یا سیاستهای ناگهانی ارزی رو میآورد، ریسک فعالیت تولیدی افزایش مییابد.
در این شرایط، اقتصاد وارد چرخهای میشود که در آن کسری بودجه، انتظارات تورمی را بالا میبرد؛ انتظارات تورمی، رفتارهای احتیاطی و سفتهبازانه را تقویت میکند؛ و این رفتارها دوباره فشار تورمی و بیثباتی بازارها را تشدید میکنند.
این مسئله در ایران اهمیت بیشتری دارد، چون حافظه تورمی جامعه قوی است. وقتی تورم برای چند سال بالا بماند، مردم به وعده کاهش تورم با تردید نگاه میکنند. برای مثال، گزارشهای منتشرشده از آمار بانک مرکزی نشان میدهد تورم دوازدهماهه منتهی به دی ۱۴۰۴ در مناطق شهری ایران ۴۴.۲ درصد اعلام شده بود؛ رقمی که نشان میدهد اقتصاد همچنان در فضای تورمی سنگین حرکت میکرد.
ریسکها؛ چرا کسری بودجه در ایران مزمن میشود؟
ریسک اول، وابستگی به منابع ناپایدار است. بودجهای که بخش مهمی از منابع آن به نفت، واگذاری دارایی یا فروش شرکتها وابسته باشد، در برابر شوکهای بیرونی آسیبپذیر است. اگر صادرات نفت کمتر از پیشبینی شود یا منابع حاصل از فروش دارایی محقق نشود، کسری پنهان آشکار میشود.
ریسک دوم، رشد هزینههای جاری است. وقتی بخش بزرگی از بودجه صرف حقوق، یارانه، بازنشستگی و هزینههای اجتنابناپذیر میشود، انعطاف دولت برای اصلاح بودجه کم میشود. در چنین شرایطی، حتی اگر دولت بخواهد مخارج را کاهش دهد، با مقاومت اجتماعی، اداری و سیاسی روبهرو میشود.
ریسک سوم، ضعف پایههای مالیاتی است. مالیات میتواند ابزار اصلی تأمین مالی پایدار دولت باشد، اما فقط زمانی که پایههای مالیاتی گسترده، عادلانه و مبتنی بر داده باشند. مرکز پژوهشهای مجلس درباره لایحه بودجه ۱۴۰۴ اشاره کرده بود که با وجود رشد ۳۹ درصدی رقم مالیات نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۳، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در لایحه حدود ۵.۵ درصد است؛ در حالی که برای حرکت به سمت هدف برنامه هفتم، این نسبت باید در سال ۱۴۰۴ حدود ۶.۳ درصد تنظیم میشد.
ریسک چهارم، تبدیل کسری بودجه به بدهیهای انباشته است. دولت ممکن است کسری امروز را با اوراق، بدهی به بانکها، بدهی به پیمانکاران یا برداشت از منابع آینده بپوشاند. این کار شاید فشار کوتاهمدت را کم کند، اما هزینه را به سالهای بعد منتقل میکند. اگر اقتصاد رشد واقعی کافی نداشته باشد، بدهیهای آینده خودشان به منبع کسری جدید تبدیل میشوند.
ریسک پنجم، بیثباتی سیاستی است. اگر دولت برای جبران کسری به تصمیمهای ناگهانی مانند تغییر نرخ خوراک، افزایش مالیاتهای موردی، قیمتگذاری دستوری، محدودیت واردات یا تغییر ناگهانی مقررات ارزی متوسل شود، ریسک سرمایهگذاری بالا میرود. در چنین فضایی، بنگاه به جای توسعه تولید، روی بقا، نقدشوندگی و پوشش ریسک تمرکز میکند.
جمعبندی اقتصادی؛ کسری بودجه فقط مشکل دولت نیست
کسری بودجه در نهایت یک مسئله ملی است، نه فقط یک مشکل حسابداری دولت. اگر دولت نتواند میان درآمدهای پایدار و هزینههای خود تعادل ایجاد کند، این ناترازی از جایی دیگر سر باز میکند: تورم، نرخ ارز، بدهی، نرخ بهره، کاهش سرمایهگذاری یا افت قدرت خرید مردم.
برای اقتصاد ایران، راهحل کسری بودجه فقط کاهش هزینه یا افزایش مالیات نیست. مسئله اصلی، کیفیت اصلاحات است. اگر دولت فقط مالیات را بر بخش رسمی اقتصاد سنگینتر کند، رکود و فرار مالیاتی بیشتر میشود. اگر فقط اوراق منتشر کند، نرخ بهره و هزینه تأمین مالی بالا میرود. اگر فقط از منابع نفتی یا صندوق توسعه استفاده کند، آیندهفروشی رخ میدهد. و اگر کسری را پولی کند، تورم به مالیات پنهان بر فقیرترین گروههای جامعه تبدیل میشود.
راه پایدار، ترکیبی از چند اصلاح است: واقعیسازی منابع بودجه، کنترل رشد هزینههای جاری، اصلاح نظام یارانهای با حمایت هدفمند از دهکهای آسیبپذیر، گسترش پایههای مالیاتی غیرتورمی، کاهش معافیتهای غیرضروری، شفافسازی شرکتهای دولتی، مدیریت بدهی عمومی و کاهش وابستگی به نفت.
کسری بودجه وقتی خطرناک میشود که مزمن، پنهان و بدون برنامه تأمین مالی باشد. اما اگر شفاف، محدود، موقت و در خدمت سرمایهگذاری مولد باشد، میتواند بخشی از سیاست مالی قابل مدیریت باشد. تفاوت این دو حالت، همان چیزی است که مسیر اقتصاد را تعیین میکند: کسری بودجه یا میتواند موتور سرمایهگذاری و عبور از رکود باشد، یا به منبع دائمی تورم، بیثباتی و فرسایش قدرت خرید تبدیل شود.
