بودجه دولت چیست و چرا برای اقتصاد ایران مهم است؟
مقدمه
بودجه دولت فقط یک جدول حسابداری از درآمدها و هزینههای سالانه نیست؛ بودجه، نقشه مالی دولت برای اداره کشور، توزیع منابع، پرداخت حقوق، اجرای پروژههای عمرانی، حمایت از خانوارها، تأمین امنیت، بازپرداخت بدهیها و تنظیم بخشی از مسیر اقتصاد کلان است. در اقتصاد ایران، بودجه اهمیت بیشتری پیدا میکند، چون دولت همچنان یکی از بازیگران اصلی تقاضا، سرمایهگذاری، قیمتگذاری، یارانه، بازار بدهی، بازار ارز و حتی انتظارات تورمی است.
به زبان اقتصادی، بودجه دولت نشان میدهد دولت قرار است از کجا پول به دست بیاورد و آن پول را در چه بخشهایی خرج کند. اما در سطح عمیقتر، بودجه نشان میدهد سیاستگذار چه اولویتهایی دارد: مالیات بیشتر یا فروش نفت؟ هزینه جاری یا سرمایهگذاری عمرانی؟ کنترل کسری یا افزایش تعهدات؟ حمایت معیشتی مستقیم یا اصلاح ساختار یارانهها؟ همین انتخابهاست که بودجه را از یک سند اداری به یکی از مهمترین اسناد اقتصاد کلان تبدیل میکند.
در ایران، قانون بودجه سالانه پس از ارائه لایحه از سوی دولت و بررسی مجلس تصویب میشود. برای نمونه، قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور بهعنوان سند رسمی مالی سال ۱۴۰۴ ابلاغ شده و در آن سقف منابع عمومی، مصارف، احکام اجرایی و مفروضات مالی دولت مشخص شده است.
تعریف مفهوم؛ بودجه دولت یعنی برنامه مالی قدرت عمومی
بودجه دولت را میتوان برنامه دخلوخرج دولت در یک سال مالی دانست. در سمت منابع، دولت معمولاً از چند مسیر درآمد کسب میکند: مالیات، عوارض، فروش نفت و گاز، واگذاری داراییهای سرمایهای، فروش اموال، انتشار اوراق بدهی، برداشت یا استقراض از منابع بیننسلی و درآمدهای اختصاصی دستگاهها. در سمت مصارف، دولت پول را برای حقوق کارکنان، بازنشستگی، یارانهها، خدمات عمومی، طرحهای عمرانی، بازپرداخت بدهیها، خرید کالا و خدمات، دفاع، آموزش، سلامت و حمایتهای اجتماعی خرج میکند.
اما در تحلیل اقتصاد کلان، همه هزینهها یکسان نیستند. بخشی از هزینههای دولت «جاری» است؛ یعنی برای اداره روزمره کشور مصرف میشود، مانند حقوق، مزایا، یارانهها و هزینههای اداری. بخشی دیگر «عمرانی» یا سرمایهای است؛ یعنی به ساخت جاده، مدرسه، بیمارستان، زیرساخت انرژی، حملونقل و پروژههای توسعهای مربوط میشود. بخش سوم نیز هزینههای مالی است؛ مانند بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی یا تسویه بدهیهای گذشته.
مشکل اصلی زمانی ایجاد میشود که درآمدهای پایدار دولت، یعنی مالیات و سایر درآمدهای منظم، برای پوشش هزینههای جاری کافی نباشد. در این حالت دولت با «کسری تراز عملیاتی» روبهرو میشود. کسری تراز عملیاتی یعنی حتی پیش از آنکه دولت بخواهد پروژه عمرانی اجرا کند یا بدهی قبلی را بازپرداخت کند، درآمدهای عادیاش برای هزینههای عادی کافی نیست. این نوع کسری، خطرناکترین نوع کسری بودجه است، چون نشان میدهد ساختار مالی دولت از درون ناتراز شده است.
در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درباره لایحه بودجه ۱۴۰۴، اشاره شده که با رشد ۴۲ درصدی درآمدها و رشد ۵۵ درصدی اعتبارات هزینهای، شکاف میان درآمدها و هزینههای جاری افزایش یافته و به حدود ۱۸۰۵ هزار میلیارد تومان رسیده است؛ همچنین نسبت کسری تراز عملیاتی تعدیلشده به سقف منابع بودجه عمومی حدود ۲۱ درصد برآورد شده است.
سازوکار اقتصادی؛ بودجه چگونه روی اقتصاد اثر میگذارد؟
بودجه دولت از چند کانال اصلی بر اقتصاد اثر میگذارد: کانال تقاضا، کانال پولی، کانال بدهی، کانال ارز، کانال انتظارات و کانال توزیع درآمد.
اولین کانال، تقاضای کل است. وقتی دولت حقوق پرداخت میکند، پروژه عمرانی اجرا میکند یا یارانه میدهد، بخشی از تقاضای اقتصاد را تحریک میکند. اگر این هزینهها از محل درآمد پایدار تأمین شود، اثر آن میتواند قابل مدیریت باشد. اما اگر هزینهها از محل استقراض، چاپ پول، بدهی بانکی یا منابع ناپایدار تأمین شود، فشار تورمی بالا میرود.
دومین کانال، رابطه بودجه و پول است. اگر دولت کسری داشته باشد و نتواند آن را از محل مالیات، فروش دارایی یا انتشار اوراق به شکل سالم تأمین کند، ممکن است به شبکه بانکی، بانک مرکزی یا روشهای شبهپولی فشار بیاورد. در چنین وضعیتی، کسری بودجه میتواند به رشد پایه پولی، افزایش نقدینگی و در نهایت تورم تبدیل شود. به همین دلیل اقتصاددانان میگویند کسری بودجه پایدار، در بلندمدت یکی از ریشههای مهم تورم مزمن است.
سومین کانال، بازار بدهی است. دولت برای تأمین مالی میتواند اوراق منتشر کند. انتشار اوراق اگر با انضباط مالی همراه باشد، ابزار سالمتری نسبت به پولیسازی کسری است. اما اگر دولت هر سال برای پرداخت بدهیهای قبلی، بدهی جدید ایجاد کند، بازار بدهی بهتدریج با فشار سررسید، نرخ سود بالا و کاهش فضای اعتباری بخش خصوصی روبهرو میشود.
چهارمین کانال، ارز و نفت است. در اقتصاد ایران، بودجه هنوز به نفت و درآمدهای ارزی حساس است. وقتی دولت بخشی از منابع خود را بر مبنای صادرات نفت، نرخ تسعیر ارز یا فروش داراییهای سرمایهای میچیند، هر شوک خارجی میتواند تعادل بودجه را برهم بزند. تحریم، افت صادرات نفت، تغییر قیمت جهانی نفت یا محدودیت دسترسی به منابع ارزی، میتواند منابع دولت را کمتر از رقم مصوب کند و کسری پنهان ایجاد کند.
در لایحه بودجه ۱۴۰۴، طبق گزارش مرکز پژوهشها، از محل صادرات نقدی نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی مجموعاً ۳۵ میلیارد دلار درآمد پیشبینی شده بود و ۳۷.۵ درصد آن سهم دولت در نظر گرفته شده بود. همین گزارش تأکید میکند که اتکای بالای منابع بودجه به صادرات نفتی در برابر شوکهای خارجی، یکی از نقاط ضعف اساسی بودجه است.
اثر بر بازار ایران؛ بودجه چگونه به دلار، طلا، بورس و نرخ سود وصل میشود؟
در ایران، بازارها بودجه را فقط بهعنوان یک سند دولتی نمیخوانند؛ آن را بهعنوان سیگنال آینده تورم، نرخ ارز، نرخ سود و سیاستهای حمایتی تفسیر میکنند. وقتی فعالان بازار احساس کنند بودجه با کسری قابل توجه بسته شده، انتظارات تورمی تقویت میشود. این انتظار میتواند خود را در بازار ارز، طلا، مسکن، کالاهای بادوام و حتی بازار سهام نشان دهد.
در بازار ارز، بودجه از دو مسیر اثر میگذارد. مسیر اول، منابع ارزی دولت است. اگر فرض فروش نفت یا دسترسی به ارز خوشبینانه باشد، بازار نسبت به تحقق منابع تردید میکند. مسیر دوم، کسری ریالی دولت است. اگر کسری ریالی از مسیرهای تورمزا تأمین شود، تقاضا برای داراییهای جایگزین ریال افزایش پیدا میکند و فشار بر دلار آزاد بالا میرود.
در بازار طلا، بودجه از مسیر تورم انتظاری و نرخ ارز اثرگذار است. وقتی بودجه نشانهای از کسری مزمن، رشد هزینههای جاری یا وابستگی به منابع ناپایدار بدهد، بخشی از جامعه طلا را نه فقط کالای زینتی، بلکه ابزار حفظ ارزش میبیند. بنابراین بودجه انبساطی و کسریدار، حتی بدون تغییر فوری در قیمت جهانی اونس، میتواند تقاضای احتیاطی برای طلا را افزایش دهد.
در بورس، اثر بودجه دوگانه است. از یک طرف، افزایش هزینههای دولت یا رشد اسمی اقتصاد میتواند درآمد ریالی برخی شرکتها را بالا ببرد. از طرف دیگر، افزایش مالیات، نرخ خوراک، نرخ انرژی، قیمتگذاری دستوری، فروش اوراق با نرخ سود بالا یا سیاستهای بودجهای ضدبنگاه میتواند سودآوری شرکتها را تحت فشار قرار دهد. بنابراین بازار سهام معمولاً به جزئیات بودجه حساس است، نه فقط به عدد کل بودجه.
در بازار پول و نرخ سود نیز بودجه نقش کلیدی دارد. اگر دولت برای تأمین مالی به انتشار گسترده اوراق وابسته شود، نرخ سود بازار میتواند بالا بماند. نرخ سود بالا از یک سو به کنترل بخشی از تقاضای سفتهبازانه کمک میکند، اما از سوی دیگر هزینه سرمایهگذاری را افزایش میدهد و میتواند نقدینگی را از بورس و تولید به سمت درآمد ثابت منتقل کند.
برای نمونه، در جریان بررسی بودجه ۱۴۰۴، گزارشها نشان دادند که سقف منابع عمومی در مصوبه مجلس به حدود ۴۹۵۶ هزار میلیارد تومان رسید و ترکیب درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایهای و واگذاری داراییهای مالی تغییراتی جدی نسبت به لایحه داشت. چنین تغییراتی برای بازار مهم است، چون نشان میدهد دولت چه سهمی از منابع را از مالیات، نفت، فروش دارایی یا بدهی تأمین میکند.
تحلیل رفتاری؛ بودجه فقط اعداد نیست، انتظارات است
رفتار مردم، بنگاهها و بازارها نسبت به بودجه همیشه بر اساس اعداد رسمی نیست؛ بر اساس برداشت آنها از «قابل تحقق بودن» بودجه است. اگر مردم باور کنند درآمدهای دولت واقعی است، کسری کنترل میشود و هزینهها قابل مدیریت است، انتظارات تورمی تعدیل میشود. اما اگر بازار احساس کند بخشی از منابع بودجه روی کاغذ است، رفتار احتیاطی فعال میشود.
خانوار در برابر بودجه دولت وقتی کسریدار باشد، معمولاً به سمت حفظ ارزش دارایی میرود. یعنی مصرف امروز را جلو میاندازد، کالاهای بادوام میخرد، طلا نگه میدارد یا ریال را به دارایی دیگری تبدیل میکند. بنگاه نیز در چنین شرایطی، تحت تأثیر پیامهای تورمی بودجه دولت، قراردادهای بلندمدت را با احتیاط میبندد، قیمت فروش را با حاشیه امنیت بالاتر تعیین میکند و سرمایهگذاری واقعی را عقب میاندازد.
بانکها نیز به بودجه واکنش نشان میدهند. اگر دولت بدهکار بزرگ باقی بماند، بخشی از ظرفیت مالی اقتصاد بهجای تأمین سرمایه در گردش بخش خصوصی، صرف تأمین مالی دولت یا خرید اوراق میشود. این وضعیت میتواند اثر برونرانی ایجاد کند؛ یعنی دولت با نیاز مالی بزرگ خود، منابع قابل استفاده بخش خصوصی را محدود کند.
رفتار سرمایهگذار نیز وابسته به کیفیت بودجه است. بودجهای که در آن مالیاتها بدون پیشبینی رکود احتمالی افزایش یابد، نرخ انرژی صنایع ناگهانی تغییر کند یا قیمتگذاری دستوری تقویت شود، ریسک سرمایهگذاری را بالا میبرد. در مقابل، بودجهای که مسیر مالیات، یارانه، بدهی و نرخهای کلیدی را شفافتر کند، میتواند نااطمینانی را کاهش دهد.
از همین زاویه، یکی از نکات مثبت بودجه دولت در سال ۱۴۰۴، طبق گزارش مرکز پژوهشها، تلاش برای یکپارچهسازی برخی اقلامی بود که پیشتر خارج از جداول کلان بودجه دولت دیده میشدند؛ از جمله منابع و مصارف هدفمندسازی یارانهها، نفت تحویلی به نیروهای مسلح و برخی بدهیها. این شفافسازی بهخودیخود مشکل کسری بودجه دولت را حل نمیکند، اما تصویر واقعیتری از منابع و مصارف دولت ارائه میدهد.
ریسکها؛ مسئله اصلی بودجه ایران کجاست؟
ریسک اول، کسری بودجه پنهان است. کسری آشکار همان عددی است که در اسناد و گزارشها دیده میشود، اما کسری پنهان زمانی شکل میگیرد که منابع مصوب در عمل محقق نمیشوند یا هزینههایی ایجاد میشود که در بودجه بهدرستی دیده نشدهاند. این کسری معمولاً در پایان سال خود را نشان میدهد: تأخیر در پرداختها، بدهی به پیمانکاران، فشار به بانکها، فروش دارایی با کیفیت پایین یا استفاده از منابع ناپایدار.
مرکز پژوهشهای مجلس در بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴، کسری احتمالی تأمیننشده را حدود ۳۲۰ هزار میلیارد تومان برآورد کرده بود. این همان بخشی است که اگر مدیریت نشود، میتواند به تعویق پرداختها، افزایش بدهی یا فشار پولی تبدیل شود.
ریسک دوم، رشد هزینههای جاری است. وقتی سهم بزرگی از بودجه صرف هزینههای جاری میشود، انعطاف دولت کاهش مییابد. در چنین وضعیتی حتی اگر درآمدها افزایش پیدا کند، بخش زیادی از آن صرف تعهدات قبلی میشود و فضای کمی برای سرمایهگذاری عمرانی باقی میماند. در گزارش مرکز پژوهشها درباره بودجه ۱۴۰۴ آمده که اعتبارات هزینهای حدود ۵۵ درصد رشد کرده و ۶۸ درصد از کل مصارف را تشکیل میدهد.
ریسک سوم، وابستگی بودجه دولت به نفت و منابع بیننسلی است. اتکا به نفت در اقتصادی که با تحریم، محدودیت انتقال ارز و نوسان قیمت جهانی مواجه است، بودجه دولت را شکننده میکند. همچنین برداشت یا استقراض از منابعی مانند صندوق توسعه ملی، اگرچه ممکن است در کوتاهمدت کسری بودجه دولت را پوشش دهد، اما در بلندمدت به معنای مصرف منابع نسلهای آینده برای هزینههای امروز است.
ریسک چهارم، مالیاتستانی بدون رشد اقتصادی است. افزایش درآمد مالیاتی اگر از مسیر گسترش پایههای مالیاتی، کاهش فرار مالیاتی و شفافیت اقتصادی باشد، مثبت است. اما اگر فشار مالیاتی عمدتاً بر بنگاههای رسمی، حقوقبگیران و تولیدکنندگان شفاف وارد شود، میتواند رکود، کاهش سرمایهگذاری و انتقال فعالیت به بخش غیررسمی را تشدید کند. مرکز پژوهشها گزارش داده بود که رقم مالیات در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۳ رشد ۳۹ درصدی داشته، اما نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی همچنان پایینتر از مسیر هدفگذاریشده برنامه هفتم ارزیابی شده است.
ریسک پنجم، اثر بودجه دولت بر تورم است. بودجه دولت اگر انضباط نداشته باشد، تورم را از مسیر کسری، بدهی، نرخ ارز و انتظارات تغذیه میکند. طبق برآورد مرکز پژوهشها، اجرای کامل لایحه بودجه دولت در سال ۱۴۰۴ میتوانست از میزان کاهش تورم برآوردشده بر اساس روند، حدود ۱.۲ واحد درصد بکاهد؛ یعنی بودجه دولت از نگاه این گزارش، اثر ضدتورمی قدرتمندی نداشته و حتی میتوانسته بخشی از مسیر کاهش تورم را کندتر کند.
جمعبندی اقتصادی؛ بودجه آینه کیفیت حکمرانی اقتصادی است
بودجه دولت در اقتصاد ایران فقط سند هزینهکرد دولت نیست؛ آینهای از کیفیت حکمرانی اقتصادی است. اگر بودجه شفاف، قابل تحقق، کمکسری، متکی بر درآمد پایدار و دارای اولویت سرمایهگذاری باشد، میتواند به ثبات اقتصادی کمک کند. اما اگر بودجه بر پایه درآمدهای خوشبینانه، هزینههای غیرقابل انعطاف، بدهی انباشته و منابع ناپایدار بسته شود، به منبع تورم، بیثباتی و نااطمینانی تبدیل میشود.
برای اقتصاد ایران، مسئله اصلی فقط اندازه بودجه دولت نیست؛ ترکیب آن مهمتر است. بودجه دولتی که مالیات پایدار را جایگزین نفت کند، هزینههای جاری را کنترل کند، یارانهها را هدفمندتر سازد، بدهیها را شفاف مدیریت کند و بودجه عمرانی را قربانی هزینههای روزمره نکند، میتواند نقش ضدتورمی و توسعهای داشته باشد. اما بودجه دولتی که هر سال با کسری عملیاتی، وابستگی نفتی، فشار بر نظام بانکی و تعهدات جدید بسته شود، عملاً تورم آینده را در سند امروز ثبت میکند.
در نهایت، بودجه دولت یکی از مهمترین متغیرهایی است که فعال اقتصادی، سرمایهگذار، خانوار و سیاستگذار باید آن را جدی بخوانند. چون پشت اعداد بودجه، آینده نرخ ارز، تورم، نرخ سود، بازار سرمایه، قدرت خرید و مسیر رشد اقتصادی پنهان است. بودجه خوب، فقط بودجهای نیست که تراز ظاهری داشته باشد؛ بودجه خوب بودجهای است که منابعش واقعی، هزینههایش اولویتبندیشده و اثرش بر اقتصاد کلان قابل دفاع باشد.
